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Considerazioni sull’Art. 146 del Codice del paesaggio e Massime

Pubblichiamo alcune brevi considerazioni su una delle più interessanti prescrizioni ai fini della tutela ambientale introdotte dal d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), modificato dalla legge 157/2006, cioè l´autorizzazione prevista dall´articolo 146. Vengono segnalate anche massime di recenti sentenze del giudice amministrativo riguardanti l´autorizzazione paesaggistica.

A tenore dell´articolo 142 d.lgs. 42/2004 come modificato dalla legge 157/2006, sono di interesse paesaggistico e quindi assoggettati alle disposizioni del Codice, tra le quali, il previo rilascio dell´autorizzazione di cui all´articolo 146,
“a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare; b) i territori contermini ai laghi compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i territori elevati sui laghi; c) i fiumi, i torrenti, i corsi d´acqua iscritti negli elenchi previsti dal testo unico delle disposizioni di legge sulle acque ed impianti elettrici, approvato con regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775, e le relative sponde o piedi degli argini per una fascia di 150 metri ciascuna; d) le montagne per la parte eccedente 1.600 metri sul livello del mare per la catena alpina e 1.200 metri sul livello del mare per la catena appenninica e per le isole; e) i ghiacciai e i circhi glaciali; f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi; g) i territori coperti da foreste e da boschi, ancorché percorsi o danneggiati dal fuoco, e quelli sottoposti a vincolo di rimboschimento, come definiti dall´articolo 2, commi 2 e 6, del decreto legislativo 18 maggio 2001, n. 227; h) le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici; i) le zone umide incluse nell´elenco previsto dal decreto del Presidente della Repubblica 13 marzo 1976, n. 448; l) i vulcani; m) le zone di interesse archeologico individuate alla data di entrata in vigore del presente codice.

2. Non sono comprese tra i beni elencati nel comma 1 le aree che alla data del 6 settembre 1985: a) erano delimitate negli strumenti urbanistici come zone A e B; b) erano delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone diverse dalle zone A e B, ed erano ricomprese in piani pluriennali di attuazione, a condizione che le relative previsioni siano state concretamente realizzate; c) nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ricadevano nei centri edificati perimetrati ai sensi dell´articolo 18 della legge 22 ottobre 1971, n. 865.

3. La disposizione del comma 1 non si applica ai beni ivi indicati alla lettera c) che la regione, in tutto o in parte, abbia ritenuto, entro la data di entrata in vigore della presente disposizione, irrilevanti ai fini paesaggistici includendoli in apposito elenco reso pubblico e comunicato al Ministero. Il Ministero, con provvedimento motivato, può confermare la rilevanza paesaggistica dei suddetti beni. Il provvedimento di conferma e´ sottoposto alle forme di pubblicità previste dall´articolo 140, comma 3.

4. Resta in ogni caso ferma la disciplina derivante dagli atti e dai provvedimenti indicati all´articolo 157.”

Ai sensi e per gli effetti dell´articolo 146 d.lgs. 42/204 quindi, i proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili e aree oggetto degli atti e dei provvedimenti elencati all´articolo 157, oggetto di proposta formulata ai sensi degli articoli 138 e 141, tutelati ai sensi dell´articolo 142ovvero sottoposti a tutela dalle disposizioni del piano paesaggistico “non possono distruggerli, ne´ introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione” e, ai sensi del 2° comma della medesima norma “…, hanno l´obbligo di sottoporre alla regione o all´ente locale al quale la regione ha delegato le funzioni i progetti delle opere che intendano eseguire, corredati della documentazione prevista, affinché ne sia accertata la compatibilità paesaggistica e sia rilasciata l´autorizzazione a realizzarli.”

Il controllo da parte dell’amministrazione competente deve essere effettivo e non meramente formale; come ha avuto modo di chiarire una recente pronuncia del Consiglio di Stato, infatti, in materia di autorizzazione ambientale l´obbligo di motivazione sussiste anche per i provvedimenti positivi poiché “i principi di trasparenza e buona amministrazione impongono che anche i provvedimenti positivi siano motivati, soprattutto in presenza di atti discrezionali da cui discenda, come nel caso di specie, una irreversibile alterazione dello stato dei luoghi, con incidenza non solo sugli interessi dei privati proprietari, ma anche sull´interesse pubblico alla tutela del territorio in aree vincolate (Cons. St., sez. VI, 13.2.2001, n. 685); non può, dunque, non applicarsi anche al parere ex art. 7 L. n. 1497/1939 la prescrizione, di cui all´art. 3, comma 1 della legge n. 241/90, a norma del quale il difetto di motivazione deve considerarsi violazione di legge“. (CONSIGLIO DI STATO Sez. VI, 02/11/2007 (C.C. 13/07/07), Sentenza n. 5669 – Pres. Varrone – Est. De Michele – Biagi (Avv.ti Scavone e Bovelacci) c. Ministero per i beni culturali ed ambientali (Avvocatura generale dello Stato) – conferma Tribunale Amministrativo Regionale dell’Emilia Romagna, sede di Bologna, sez. II, n. 189/2002 del 30.1.2002 –

Quanto alla competenza a rilasciare il provvedimento autorizzatorio quest’ultima, ai sensi dell’articolo 146 d.lgs. 42/04, è riservata alle Regioni le quali “ove stabiliscano di non esercitare direttamente la funzione autorizzatoria…, ne possono delegare l´esercizio alle province o a forme associative e di cooperazione degli enti locali in ambiti sovracomunali all´uopo definite ai sensi degli articoli 24, 31 e 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, al fine di assicurarne l´adeguatezza e garantire la necessaria distinzione tra la tutela paesaggistica e le competenze urbanistiche ed edilizie comunali. La regione può delegare ai comuni il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche nel caso in cui abbia approvato il piano paesaggistico ai sensi dell´articolo 143, comma 3, e a condizione che i comuni abbiano provveduto al conseguente adeguamento degli strumenti urbanistici. In ogni caso, ove le regioni deleghino ai comuni il rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche, il parere della soprintendenza di cui al comma 8 del presente articolo resta vincolante.”

Il medesimo articolo 146 d.lgs. 42/2004 individua le modalità procedimentali di rilascio delle autorizzazioni queste ultime ai commi 4 e seguenti che di seguito si ritrascrivono per maggiore comodità:

“4. Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto legislativo, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d´intesa con la Conferenza Stato- regioni, e´ individuata la documentazione necessaria alla verifica di compatibilità paesaggistica degli interventi proposti.
5. La domanda di autorizzazione dell´intervento indica lo stato attuale del bene interessato, gli elementi di valore paesaggistico presenti, gli impatti sul paesaggio delle trasformazioni proposte e gli elementi di mitigazione e di compensazione necessari.
6. L´amministrazione competente, nell´esaminare la domanda di autorizzazione, verifica la conformità dell´intervento alle prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici e ne accerta: a) la compatibilità rispetto ai valori paesaggistici riconosciuti dal vincolo ed alle finalità di tutela e miglioramento della qualità del paesaggio individuati dalla dichiarazione di notevole interesse pubblico e dal piano paesaggistico; b) la congruità con i criteri di gestione dell´immobile o dell´area indicati dalla dichiarazione e dal piano paesaggistico.
7. L´amministrazione competente, acquisito il parere della commissione per il paesaggio di cui all´articolo 148 e valutata la compatibilità paesaggistica dell´intervento, entro il termine di quaranta giorni dalla data di ricezione dell´istanza, trasmette al soprintendente la proposta di rilascio o di diniego dell´autorizzazione, corredata dal progetto e dalla relativa documentazione, dandone comunicazione agli interessati. La comunicazione costituisce avviso di inizio del relativo procedimento, ai sensi e per gli effetti della legge 7 agosto 1990, n. 241. Qualora l´amministrazione verifichi che la documentazione allegata non corrisponde a quella prevista al comma 4, chiede le necessarie integrazioni; in tale caso, il termine e´ sospeso dalla data della richiesta fino a quella di ricezione della documentazione. Qualora l´amministrazione ritenga necessario acquisire documentazione ulteriore rispetto a quella prevista al comma 4, ovvero effettuare accertamenti, il termine e´ sospeso, per una sola volta, per un periodo comunque non superiore a trenta giorni, dalla data della richiesta fino a quella di ricezione della documentazione, ovvero dalla data di comunicazione della necessità di accertamenti fino a quella di effettuazione degli stessi.
8. Il soprintendente comunica il parere entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla data di ricezione della proposta di cui al comma 7. Decorso inutilmente il termine per l´acquisizione del parere, l´amministrazione competente assume comunque le determinazioni in merito alla domanda di autorizzazione. Fino all´approvazione del piano paesaggistico ai sensi dell´articolo 143, comma 3, e all´avvenuto adeguamento ad esso degli strumenti urbanistici comunali, il parere e´ vincolante, secondo quanto previsto dall´articolo 143, comma 4.
9. Entro il termine di venti giorni dalla ricezione del parere del soprintendente, l´amministrazione competente rilascia l´autorizzazione oppure comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell´articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni. L´autorizzazione costituisce atto autonomo e presupposto del permesso di costruire o degli altri titoli legittimanti l´intervento edilizio. I lavori non possono essere iniziati in difetto di essa.
10. Decorsi inutilmente i termini indicati al comma 9, e´ data facoltà agli interessati di richiedere l´autorizzazione alla regione, che provvede anche mediante un commissario ad acta entro il termine di sessanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta. Qualora venga ritenuto necessario acquisire documentazione ulteriore o effettuare accertamenti, il termine e´ sospeso per una sola volta fino alla data di ricezione della documentazione richiesta, ovvero fino alla data di effettuazione degli accertamenti. Laddove la regione non abbia affidato agli enti locali la competenza al rilascio dell´autorizzazione paesaggistica, la richiesta di rilascio in via sostitutiva e´ presentata alla soprintendenza competente.
11. L´autorizzazione paesaggistica diventa efficace decorsi trenta giorni dalla sua emanazione ed e´ trasmessa in copia, senza indugio,alla soprintendenza che ha emesso il parere nel corso del procedimento, nonché, unitamente al parere, alla regione, agli enti locali e, ove esistente, all´ente parco nel cui territorio si trovano l´immobile o l´area sottoposti al vincolo.
12. L´autorizzazione paesaggistica, fuori dai casi di cui all´articolo 167, commi 4 e 5, non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi.
13. L´autorizzazione paesaggistica e´ impugnabile, con ricorso al tribunale amministrativo regionale o con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, dalle associazioni ambientaliste portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi dell´articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, e da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato che ne abbia interesse. Il ricorso e´ deciso anche se, dopo la sua proposizione, ovvero in grado di appello, il ricorrente dichiari di rinunciare o di non avervi più interesse. Le sentenze e le ordinanze del tribunale amministrativo regionale possono essere appellate da chi sia legittimato a ricorrere avverso l´autorizzazione paesaggistica, anche se non abbia proposto il ricorso di primo grado.
14. Presso ogni amministrazione competente al rilascio dell´autorizzazione e´ istituito un elenco, aggiornato almeno ogni quindici giorni e liberamente consultabile, in cui e´ indicata la data di rilascio di ciascuna autorizzazione paesaggistica, con la annotazione sintetica del relativo oggetto e con la precisazione se essa sia stata rilasciata in difformità dal parere del soprintendente, ove il parere stesso non sia vincolante, o della commissione per il paesaggio. Copia dell´elenco e´ trasmessa trimestralmente alla regione e alla soprintendenza, ai fini dell´esercizio delle funzioni di vigilanza di cui all´articolo 155.
15. Le disposizioni dei commi da 1 a 14 si applicano anche alle istanze concernenti le attività minerarie di ricerca ed estrazione riguardanti i beni di cui all´articolo 134.
16. Le disposizioni dei commi 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 13 e 14, non si applicano alle autorizzazioni per le attività di coltivazione di cave e torbiere. Per tali attività restano ferme le potestà del Ministero dell´ambiente e della tutela del territorio, ai sensi della normativa in materia, che sono esercitate tenendo conto delle valutazioni espresse, per quanto attiene ai profili paesaggistici, dal soprintendente competente. Il soprintendente si pronuncia entro trenta giorni dalla richiesta del Ministero dell´ambiente e della tutela del territorio.”

In deroga alle previsioni sopra indicate, peraltro, non sono soggetti al previo rilascio dell’autorizzazione prescritta dall´art. 146, dall´art. 147 e dall´art. 159: a) gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l´aspetto esteriore degli edifici; b) gli interventi inerenti l´esercizio dell´attività agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e sempre che si tratti di attività ed opere che non alterino l´assetto idrogeologico del territorio; c) il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione, le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei boschi e nelle foreste indicati dall´articolo 142, comma 1, lettera g), purché previsti ed autorizzati in base alla normativa in materia.

ALCUNE INTERESSANTI MASSIME:

pronunce dei giudici amministrativi sull´Autorizzazione paesaggistica.

BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Autorizzazione paesaggistica – D.lgs. n. 42/2004, art. 146 – Cd. “condono ambientale” di cui alla L. n. 308/2004 – Parere della Soprintendenza – Natura – Parere obbligatorio e vincolante. Il d.lgs. n. 42/2004 ha totalmente ridisegnato il procedimento per il rilasciodell’autorizzazione paesaggistica (art. 146), eliminando il potere della Soprintendenza di annullare l’autorizzazione paesaggistica già rilasciata dal Comune e prevedendo l’intervento della medesima Soprintendenza in sede endoprocedimentale, con facoltà di esprimere un parere che risulta qualificato, piuttosto che quale esercizio di potere consultivo, come espressione di un potere decisorio complesso, facente capo a due apparati distinti, così anticipando, già in sede procedimentale, l’apporto partecipativo dell’autorità statale (art. 146, commi 6, 7 e 8, d.lgs. cit.). Il medesimo art. 146, comma 12, nella versione modificata dall’entrata in vigore del d.lgs. n. 157/2006 (Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 22 gennaio 2004 n.42, in relazione al paesaggio), prevede che non possano più essere rilasciate autorizzazione paesaggistiche “in sanatoria” ossia successive alla realizzazione, anche parziale, degli interventi, come invece si riteneva possibile nel regime precedente. A temperamento di tale previsione, la legge n. 308/2004 ha inserito nell’art. 167, cit t.u., la possibilità di sanare ex post gli interventi abusivi, purché realizzati entro il 30 settembre 2004 (e comunque gli abusi minori puntualmente precisati nel comma 4 dell’art. 167, con il medesimo procedimento, ed a regime, secondo la disposizione inserita dal d.lgs. 24 marzo 2006 n. 157, già sopra citato), instaurando un’apposita procedura contemplante, a differenza dell’ordinario procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, che l’accertamento di compatibilità paesaggistica possa essere compiuto dalla p.a. preposta alla gestione del vincolo, previa acquisizione del parere della Soprintendenza che, nella particolare fattispecie in esame (cd. condono ambientale), assume nondimeno carattere non solo obbligatorio, ma vincolante. Pres. Varrone, Est. Scola – L.S. (avv. Laudadio) c. Ministero per i Beni e la Attività Culturali (avv. Stato) e altri (n.c.) – (Annulla T.a.r. Campania, Napoli, sezione VI, n. 4885/2007). CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI – 25 febbraio 2008 (Ud. 11 gennaio 2008), sentenza n. 653

BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Controllo dell’Autorità statale delle autorizzazioni paesaggistiche – Comunicazione di avvio del procedimento ex art.7 L. n.241/1990 – Necessità – Art.4, c. 1 bis D.M. n.495/1994, come mod. dal D.M. n.165/2002 – Art.151 T.U. n.490/1999 oggi D.Lgs. n.42/2004. Deve considerarsi abrogato, per incompatibilità con una norma sopravvenuta di rango superiore, l’art.4, comma 1 bis del D.M 13.6.1994, n.495, come modificato dal D.M. 19.6.2002, n.165, secondo cui la comunicazione ex art.7 L. n.241/1990 non è dovuta per i procedimenti disciplinati dall’art.151 del T.U. n.490/1999, (oggi D.Lgs. 22.1. 2004, n.42), ritenendosi così non necessaria la comunicazione di avvio del procedimento all’atto dell’invio al controllo dell’Autorità statale delle autorizzazioni paesaggistiche. Pres. Varrone – Est. Cafini – Sabatelli (avv. Caricato) c. Ministero per i beni e le attività culturali nonché Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio e il patrimonio storico artistico ed etnoantropologico, per le province di Lecce, Taranto e Brindisi (Avvocatura Generale dello Stato) ed altro (annulla T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. I n.123/06 11/01/2006, resa tra le parti). CONSIGLIO DI STATO Sez.VI, 02/11/2007 (C.C. 26/06/2007), Sentenza n. 5682   BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Annullamento delle autorizzazioni – Termine – Fase di comunicazione o notificazione – Computo – Esclusione. Il termine del potere di annullamento delle autorizzazioni, emesse ex art. 7 della legge n. 1497/1939, entro 60 giorni dalla data di ricevimento della richiesta ha natura perentoria, ed è riferito alla data di adozione del provvedimento e non anche alla successiva fase di comunicazione o notificazione (fra le tante, Cons. St., sez. VI, 11.8.2000, n. 4465, 24.5.2000, n. 3010, 8.3.2000, n. 1162, 17.2.2000, n. 885). Pres. Varrone – Est. De Michele – Biagi (Avv.ti Scavone e Bovelacci) c. Ministero per i beni culturali ed ambientali (Avvocatura generale dello Stato) (conferma Tribunale Amministrativo Regionale dell’Emilia Romagna, sede di Bologna, sez. II, n. 189/2002 del 30.1.2002). CONSIGLIO DI STATO Sez. VI, 02/11/2007 (C.C. 13/07/07), Sentenza n. 5669 BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Tutela ambientale, paesaggistico-territoriale – Rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria – Motivato dissenso. Il motivato dissenso, espresso da una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale” ovvero alla tutela “del patrimonio storico artistico…preclude il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria (Cons. St., sez. VI, 26.1.2001, n. 249). Pres. Varrone – Est. De Michele – Biagi (Avv.ti Scavone e Bovelacci) c. Ministero per i beni culturali ed ambientali (Avvocatura generale dello Stato) (conferma Tribunale Amministrativo Regionale dell’Emilia Romagna, sede di Bologna, sez. II, n. 189/2002 del 30.1.2002). CONSIGLIO DI STATO Sez. VI, 02/11/2007 (C.C. 13/07/07), Sentenza n. 5669

BENI CULTURALI E AMBIENTALI – PUBBLICA AMMINISTRAZIONE – Atti discrezionali (nella specie nulla osta paesaggistico) – Provvedimenti positivi – Motivazione – Necessità – Principi di trasparenza e buona amministrazione – Art. 3, c. 1 L. n. 241/90. I principi di trasparenza e buona amministrazione impongono che anche i provvedimenti positivi siano motivati, soprattutto in presenza di atti discrezionali da cui discenda, come nel caso di specie, una irreversibile alterazione dello stato dei luoghi, con incidenza non solo sugli interessi dei privati proprietari, ma anche sull’interesse pubblico alla tutela del territorio in aree vincolate (Cons. St., sez. VI, 13.2.2001, n. 685); non può, dunque, non applicarsi anche al parere ex art. 7 L. n. 1497/1939 la prescrizione, di cui all’art. 3, comma 1 della legge n. 241/90, a norma del quale il difetto di motivazione deve considerarsi violazione di legge. Pres. Varrone – Est. De Michele – Biagi (Avv.ti Scavone e Bovelacci) c. Ministero per i beni culturali ed ambientali (Avvocatura generale dello Stato) (conferma Tribunale Amministrativo Regionale dell’Emilia Romagna, sede di Bologna, sez. II, n. 189/2002 del 30.1.2002). CONSIGLIO DI STATO Sez. VI, 02/11/2007 (C.C. 13/07/07), Sentenza n. 5669

BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Autorizzazione paesaggistica – Valutazione della compatibilità paesistica degli interventi edilizi – Amministrazione comunale – Soprintendenza – Poteri e limiti. In materia di autorizzazione paesaggistica, l’Amministrazione comunale, quale soggetto cui compete la valutazione della compatibilità paesistica degli interventi edilizi, può ben subordinare il rilascio dell’autorizzazione paesistica all’esecuzione di specifiche modifiche progettuali finalizzate a mitigare l’impatto ambientale dell’intervento abusivo, di converso la Soprintendenza nell’esercizio dei suoi poteri di controllo può solo verificare, come già evidenziato in precedenza, la legittimità delle autorizzazioni paesistiche, ma non può spingersi al punto di imporre prescrizioni o suggerire modifiche progettuali. (T.A.R. Campania Napoli, Sez. VII, 8 giugno 2007, n. 6052; 21 maggio 2007, n. 5494). Pres. Guerriero, Est. Polidori – IMPALLOMENI (avv. Vitale) c. Ministero per i beni e le attività culturali – Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio di Napoli e Provincia (Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli). TAR CAMPANIA – Napoli, Sez. VII, 04 Ottobre 2007 (C.c. 11/07/2007), n. 8944

BENI CULTURALI E AMBIENTALI – Autorizzazione paesaggistica – Potere di annullamento attribuito alla Soprintendenza – Riesame complessivo delle valutazioni tecnico-discrezionali – Esclusione – Mero controllo di mera legittimità. Il potere di annullamento dell’autorizzazione paesistica (cui va equiparato il parere di compatibilità paesistica previsto dall’art. 32 della legge n. 47/1985) attribuito alla Soprintendenza non può comportare un riesame complessivo delle valutazioni tecnico-discrezionali compiute dall’Ente locale, tale da consentire la sovrapposizione o la sostituzione di una nuova valutazione di merito a quella compiuta in sede di rilascio dell’autorizzazione, ma si estrinseca in un mero controllo di mera legittimità. Pres. Guerriero, Est. Polidori – IMPALLOMENI (avv. Vitale) c. Ministero per i beni e le attività culturali – Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio di Napoli e Provincia (Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli). TAR CAMPANIA – Napoli, Sez. VII, 04 Ottobre 2007 (C.c. 11/07/2007), n. 8944

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